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Haïti - Reconstruction : VII - La question urbaine et foncière
28/08/2010 08:15:25

Haïti - Reconstruction : VII - La question urbaine et foncière
Le plan de reconstruction d’Haïti qui a servi de document de référence aux bailleurs de fonds internationaux a été élaboré à partir d’objectifs et de stratégies territoriales en vue de la reconstruction définies par le Comité Interministériel d'Aménagement du Territoire (CIAT). Ce sont certains de ces objectifs et stratégies territoriales du gouvernement haïtien que nous vous proposons de découvrir dans une série d’articles. Ce 7 ème volet, traite de la question urbaine et des enjeux du foncier.

Adapter les démarches urbaines aux réalités du pays pour reprendre progressivement la maîtrise des villes.
Le pays vit depuis de nombreuses années sur un mode où la survie prime sur toute autre considération. Le déboisement et sa cohorte de conséquences dramatiques en est l’expression première. L’afflux des populations vers les villes a eu ensuite pour effet d’accentuer la bidonvilisation des territoires urbains. La nation comme les villes sont dans un processus de désintégration et dans un état de grande vulnérabilité.

Le royaume de l’informel et de l’absence de contrôle explique l’ampleur du drame actuel. Le séisme n’était pas inscrit dans l’imaginaire des haïtiens. Il agit maintenant comme un révélateur d’une situation générale. « Plus jamais cela » est le slogan le plus entendu en ce moment. Il peut s’appliquer à la construction de nouveaux territoires urbains mis en œuvre dans le cadre de la reconstruction. Il peut s’appliquer à la reconstitution des zones « formelles » qui ont été démolies comme le centre de Port-au-Prince où une démarche de bonnes pratiques peut être envisagée.

La question sera plus compliquée pour tous les quartiers informels qui ont résisté au séisme mais qui présentent maintenant les mêmes lacunes qu’avant le 12 janvier.

Agir directement sur l’ensemble de ces territoires est une tâche insurmontable dans le temps court. Il faudra imaginer d’autres mouvements de population vers des régions développées dans le cadre d’une nouvelle politique d’aménagement du territoire, pour pouvoir reconquérir ensuite les quartiers d’habitats indignes qui subsistent aujourd’hui.

Chaque type d’organisation du logement, depuis les bidonvilles jusqu’aux damiers des centres villes justifiera de trouver une méthode d’intervention adaptée. Depuis les modèles d’intervention indiens, comme ceux qui ont été adoptés pour la ville de Gujurat jusqu’aux plans d’aménagement urbain de type européen, il n’y aura pas une solution, mais un ensemble de solutions permettant de stabiliser la ville et réguler son développement.

Jusqu’au 12 janvier, le risque sismique ne faisait pas partie de la réalité haïtienne. Il faut maintenant le prendre en compte et c’est l’occasion pour tous d’entretenir un autre rapport à la modernité.

La reconstruction de Port-au-Prince sera le lieu de cette prise de conscience. Il faudra reconstruire selon des règles parasismiques garantissant l’avenir, mais surtout il faudra en finir avec le laisser-aller qui génère un habitat précaire installé sur des sites dangereux. Une politique du logement sera nécessaire et il faut l’entreprendre dans le cadre du chantier de réinstallation des familles qui ont perdu leur maison, qu’elles veuillent rester à Port-au-Prince ou qu’elles acceptent de vivre dans d’autres régions.

Par contre, les habitants des quartiers défavorisés ont le droit d’accéder à un niveau minimum de services de base, que l’on peut atteindre grâce des actions ponctuelles menées en partenariat avec eux. Les associations de quartier structurant la vie sociale sont les interlocuteurs qui peuvent donner un sens différent à « l’action urbaine » dans un contexte où le sous-équipement en moyens humains et financiers empêche de construire une véritable politique d’urbanisme. Les réactions des habitants, qui se sont organisés dans la crise par des comités d’urgence souvent spontanés, sont les prémices d’une telle organisation qu’il faut renforcer et à laquelle il faudrait donner un cadre légal.

LE FONCIER
Une question récurrente qui est devenue un frein à l'action et au développement des villes. Dans les différentes temporalités de la reconstruction, la mise en œuvre de chaque projet nécessite une action foncière qui dépendra fortement du contexte urbain.

Les enjeux fonciers de l’urgence
Sur les sites détruits par le séisme, l’État est amené à prendre rapidement position, pour autoriser ou non la reconstruction in situ, en fonction de la vulnérabilité aux risques sismiques et climatiques.

Derrière cette première priorité se profile immédiatement la question foncière. En effet, si un site est déclaré inconstructible, il faut trouver des terrains appropriés pour reloger les habitants. Dans ces actions d’urgence, la maîtrise du foncier ne doit pas être un obstacle, et dès lors qu’un site de relogement est trouvé, l’État doit pouvoir en prendre possession rapidement si nécessaire par une décision d’occupation temporaire.
Bien entendu, un tel dispositif d’urgence ne peut se concevoir que si l’indemnisation des propriétaires est effective.

Les actions foncières dans le monde de l’informel
L’omniprésence de l’informel en Haïti, qui se traduit notamment par l’occupation foncière temporaire ou permanente, pose la question du droit des sols et des dysfonctionnements dans ce domaine.

Une part significative de la forme urbaine existante en Haïti provient en effet d’un mécanisme d’occupation informelle des terrains. Les habitants s’installent sans titres sur des terrains et y réalisent leur logement en auto-construction. L’Etat, faute de moyens de contrôle appropriés, n’a pas été en mesure d’empêcher cette occupation auto-organisée et illégale, alors que dans le même temps les propriétaires fonciers concernés restent généralement passifs.

Il en résulte une situation complexe, où se superposent des intérêts contradictoires, avec d’un côté les propriétaires officiels disposant de droits et de l’autre des habitants aspirant à être régularisés et à devenir propriétaires après 20 ans d’occupation de fait. Cette situation constitue un équilibre fragile, avec une tension sociale latente. Une rupture du statu quo privilégiant le droit, et donc les propriétaires officiels, au détriment des occupants informels, comporte un risque social certain. A l’inverse, le fait de régulariser l’occupation informelle pose la question de l’indemnisation des propriétaires.

Dans la période de l’urgence transitionnelle, un projet déclencheur comme la création de services publics dans des quartiers informels permettra de montrer aux habitants que l’Etat est bien présent, mais ne règlera pas cette question délicate, sur laquelle l’Etat aura à prendre position dans le temps de la reconstruction

Dans un autre registre, les projets déclencheurs portant sur les lieux d’échange visent à canaliser l’occupation souvent anarchique du domaine public par les activités marchandes, et à redonner à la voirie un minimum d’efficacité dans sa fonction de transport. Ces projets nécessitent de disposer d’emprises foncières situées dans les villes pour créer des espaces d’échanges (marchés, gares routières). Il sera sans doute difficile de recourir à l’utilité publique dans ce cas et le foncier devra être acquis à l’amiable, avec éventuellement un dispositif de préemption urbaine en appui.

Les projets dans un contexte urbain structuré
Pour les projets déclencheurs tels que la création de pôles de développement, la réalisation de projets intégrés, la reconstruction d’un damier situé en centre-ville ou la reconquête de la bande littorale, les options en matière d’action foncière publique dépendent de la complexité du parcellaire et de la motivation des propriétaires fonciers concernés par l’opération.
Pour mettre en œuvre ces projets, la puissance publique pourra adopter plusieurs stratégies possibles:

  • Partir d’une emprise foncière publique, et le cas échéant agréger des terrains complémentaires pour atteindre une taille suffisante. C’est typiquement la stratégie pour la mise en œuvre des pôles de développement dans les villes moyennes.
  • Laisser l’initiative de la reconstruction aux propriétaires et imposer uniquement des directives d’urbanisme. Pour simplifier et accélérer la mise en œuvre, l’Etat peut de plus pousser les propriétaires à se regrouper dans une association foncière urbaine. Eventuellement, l’Etat pourrait aussi décider d’intervenir ponctuellement, en acteur de substitution, lorsque des propriétaires souhaitent sortir de l’opération. Il rachèterait alors le foncier, avec l’option de devenir membre de l’association foncière urbaine ou de le porter temporairement avant de le revendre à un autre investisseur. Ce mode d’intervention est adapté à une configuration foncière complexe de type quartier en damier.
  • Dans un registre d’intervention plus fort, l’État peut décider d’assumer un rôle de régulateur foncier : un outil opérationnel public assure alors le remembrement de toute l’opération et pilote une opération publique d’aménagement. Les propriétaires privés présents dans l’opération peuvent y rester et recevoir des droits à construire en échange de l’apport de leur terrain, ou sortir du projet moyennant compensation monétaire. Ce mode d’intervention est adapté à des projets intégrés ou d’une certaine envergure se déroulant sur une durée longue, comme la reconquête d’une façade littorale.

Les infrastructures
Compte tenu de leur durée de réalisation et s’agissant d’investissements publics, une anticipation foncière est possible, avec des outils simples :

  • L’inscription d’emprises réservées dans les documents d’urbanisme
  • Un droit de préemption permettant de constituer les réserves foncières
  • La déclaration d’utilité publique et l’expropriation

Disposer de compétences en matière d’action foncière
Que ce soit dans les actions d’urgence d’aujourd’hui, dans l’urgence transitionnelle des mois et années à venir, ou dans la mise en œuvre des projets d’infrastructures, l’Etat est et sera confronté à la problématique du foncier.

Il a donc besoin de se doter de compétences spécifiques; à cet effet, la création d’un outil public dédié à l’action foncière, organisé avec l’objectif d’une efficacité opérationnelle maximale, tout en capitalisant le savoir-faire, est une piste intéressante.

La mise en œuvre des projets pose de plus le postulat que l’Etat saura faire respecter un droit des sols lisible, basé sur le respect du domaine public comme de la propriété privée, et intégrant les prérogatives d’intérêt général.

Lire aussi :
https://www.haitilibre.com/article-931-haiti-reconstruction-i-les-cites-en-reseau.html
https://www.haitilibre.com/article-937-haiti-reconstruction-ii-decentralisation-et-solidarites-regionales.html
https://www.haitilibre.com/article-941-haiti-reconstruction-iii-les-ports-et-aeroports.html
https://www.haitilibre.com/article-969-haiti-reconstruction-iv-la-gestion-integree-des-bassins-versants.html
https://www.haitilibre.com/article-979-haiti-reconstruction-v-les-economies-regionales.html
https://www.haitilibre.com/article-1003-haiti-reconstruction-vi-le-developpement-des-reseaux-routiers.html

HL/CIAT

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18juin
Posté le 29/08/2010 05:41:47
Prise de position claire. Les remaniements fonciers doivent être cadastrés au fur et à mesure mais en priorité. Il reste quand même à installer un cadastre qui garantissent la propriété prouvable et les occupations temporaires liées au réaménagement.
 




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